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王建勋:通过联邦建立一个扩展共和国丨学术剧2.18

文章来源:腾讯文化
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发布时间:2016-09-05 08:28:02

[摘要]建立一个联邦政府或者全国性政府,决不意味着要废除地方政府。即使有一天地方政府真要被废除了,联邦政府为了自保也必须重新建立地方政府,因为它自己没有能力统治和管辖这个国家。

本期作者:王建勋(中国政法大学副教授)

为了说服反对新宪法的人,《联邦党人文集》花了一定的篇幅从商业、税收等角度来论证联邦的价值和重要性。美国的国父们一开始对他们所构建的共和国是一种什么样的共和国,有不同的看法或者设想。

王建勋:通过联邦建立一个扩展共和国丨学术剧2.18

独立战争后,正在庆祝胜利的美国民兵。

一些人认为,美国的未来是一个农业共和国,以杰斐逊为代表。但是,汉密尔顿认为,美国的未来是一个商业共和国,因此,统一的大市场、保护商业和贸易自由是非常关键的。所以,在《联邦党人文集》中,汉密尔顿强调为什么联邦对于商业和贸易来说是至关重要的,因为需要消除各州之间的壁垒,防止贸易摩擦等。

当时,在邦联时代,之所以各州之间总是发生矛盾,重要原因之一就是贸易摩擦,因为各州之间都有壁垒,带来很多冲突。而在建立一个联邦之后,就要把管理州与州之间贸易的权力交给联邦。这对于建立一个统一的大市场来说非常关键。

王建勋:通过联邦建立一个扩展共和国丨学术剧2.18

汉密尔顿

不过,令汉密尔顿没有想到的是,一旦把管理州际贸易的权力给了国会之后,联邦政府倾向于对它进行扩大化的解释,导致今天国会要想提出管制措施,经常是以这一条为借口,包括管理枪支、淫秽物品等。比如,国会之所以制定一些管理枪支的法律,是因为它有管理州际贸易的权力,而枪支被看成是商品的一种。有时候,国会禁止某种枪的理由不是当地老百姓没有权利持有这种枪,而是声称这种枪会流到其他地方去,会变成自由买卖的对象。国会把很多东西都看作跟贸易和商业有关,即使是非常间接的关系,它也利用这一条来扩大自己管制的权力。这是国父们当时始料不及的。

汉密尔顿认为,建成统一大市场之后,贸易的繁荣会给联邦带来更多的税收。他指出,联邦政府最好别征直接税,只征间接税,因为如果征直接税的话,尤其是所得税或者财产税,意味着政府直接把人们的财产拿走,容易激起人们反抗,英国国王都不敢轻易征这个税。所以,联邦政府最好只征间接税,包括关税、消费税等,只有当你消费、当你进行交易的时候才需要交税,而不是直接把你收入的一部分拿走。

王建勋:通过联邦建立一个扩展共和国丨学术剧2.18

美国国会大厦

但是今天,你看联邦政府征收了很多直接税,那就是没有守住当时汉密尔顿所设想的只让联邦政府征间接税的边界。之所以没有守住,是因为宪法里面授予国会的征税权没有限制,并没有说它可以征收什么税,征收多少等,税种、税率都没有规定。

从原则上讲,国会征税的权力是有限的,首先要受“无代表不纳税”的限制,也就是说,征税必须是由国会来制定法律,必须通过法律进行征收,而不能够由行政机关擅自征税。当然,“无代表不纳税”这个原则在美国国父们看来是不言而喻的,在这个原则下国会才能征税,国会议员必须民选产生,通过自由而竞争的方式选举产生。如果不是民选议员决定征税的话,那根本就是抢劫行为。美国独立的一个重要理由就是,大英帝国议会擅自对他们征税。这是他们无法容忍的。

王建勋:通过联邦建立一个扩展共和国丨学术剧2.18

美国哥伦比亚特区车牌的标准发行版,上有“Taxation Without Representation.”(无代表不纳税)这句话。

在这个原则之下,联邦政府可以征哪些税,不能征哪些税,是不能限制的,因为人们不知道将来会发生什么急需税收的情形,不能限制它可征一些税而不能征另外一些税。值得一提的是,美国联邦政府和州政府税收权力划分和我们国家完全是不一样的,中国是按照税种划分的,中央可以征哪些税,地方可以征哪些税。美国的联邦政府和地方政府都可以征收所有税种,不是按照类型划分的。因为这两个政府在美国是完全独立的,每个政府都有独立的征税权。

汉密尔顿还从节约开支的角度论证了联邦比多个政府、邦联或者几个邦联的好处所在。他的理由是,建立一个联邦政府之后,只有一套全国性的文官系统,只需要为这些人开支就可以了,假如各州独自为政或者几个州形成一个邦联,就需要有几套文官系统,民众负担更重,交的税更多。没有联邦,各州都需要建一支军队保护自己,成本比联合在一起要高。既然战争、外交事务是各州共同面临的,是全国性的,何不联合在一起交给一个全国性政府?当然,今天我们看到,联邦政府雇员相当多,而当时的联邦雇员相当少,不像今天这样。

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麦迪逊

针对有人因为国土幅员辽阔而反对建立一个联邦政府的理由,麦迪逊提出了几点反驳意见。他的第一个理由是,建立一个联邦政府或者全国性政府,决不意味着要废除地方政府。因为这个联邦政府的权力是非常有限的,地方政府依然保留它们自己的权力。并且,他强调指出,即使有一天地方政府真要被废除了,联邦政府为了自保也必须重新建立地方政府,因为它自己没有能力统治和管辖这个国家。这一点从单一制的国家可以看出来。

在中国历史上,皇帝虽然权力很大,中央政府虽然权力很大,但是,仍然存在着一定程度的地方自治,因为交通不便、信息不通等,导致皇帝没有办法统治每个乡村,所以历史上有所谓“皇权不下县”的说法,在县以下没有正式政府。当然,这并不意味着他不可以通过一些方式干预或者渗透,特别是越到帝国晚期,他对地方的控制就越强。

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中国的“秦制”

即使是在今天看来,交通、通信等都不再是决定性的障碍,但中央政府想要直接统治一个大国也是非常困难的,它根本不可能做到这一点,因为大量的知识和信息首先是地方性的,有严重的信息不对称问题,有代理人问题。这导致我们通常所说的,上有政策下有对策,中央不可能每天都派巡视组看着,不可能在市委书记、县委书记身边每天都派一个人监督,如果是长期监督的话,这个人肯定也会跟地方勾结,如果是短期的话根本就不奏效。

所以,麦迪逊说,我们不用担心联邦政府有一天变得太强大而把州政府废掉,因为如果废掉地方政府的话,它自己根本就没有办法统治。而且,对联邦政府的支持其实来自各州民众,没有他们支持的话,联邦政府一天也存在不下去。当然,根据宪法,联邦政府也决没有权力撤掉一个州,或者合并一个州。它没有权力把加利福尼亚州撤了,或者把加利福尼亚州和亚利桑那州合并在一起等。而在中央集权国家,中央政府想设一个省就设一个,想撤就撤,想合并就合并,它是完全有权力这样做的,因为地方政府不过是它的附庸。

麦迪逊的第二个理由是,我们设立联邦政府的短期目标或者直接目标是,将十三个州联合在一起,这是完全具有可行性的。如果将来领土扩大,有更多州希望加入进来的话,也可以实现。也就是说,这个联邦是带有弹性的,是可以扩大的。

王建勋:通过联邦建立一个扩展共和国丨学术剧2.18

图中可以看出最早独立出来的十三个州

第三个理由是,虽然联邦的范围很大,但是随着道路的改善,交通状况会变好,信息也更加畅通,联邦的治理不是太大的问题。随着社会经济的变化,交通、信息等方面的障碍都可以被克服掉。他其实是让大家放弃一种担忧,即担忧建立幅员辽阔的联邦政体之后反而治理效果变差了,不能有效地治理。在当时看来,十三州的国土面积确实很大,比世界上很多国家都大,从一个地方到另外一个地方,可能要经过几个月马车时间才能到达,所以他们非常担心联邦政府能不能有效治理,尤其是对于一个共和国而言。但在今天看来,十三个州就是美国东部一小块。

麦迪逊的第四个理由是从军事角度考虑的。他说,我们虽然是十三个州,大家位置不一样,但是在很大程度上讲,这十三个州几乎都是边界,东边靠近海,西边靠近印第安人或者其他国家的殖民地,每一个州都有动力来为共同的防卫做出努力,不会因为这些州之间利益不平衡,一些州愿意积极努力,另外一些州对公共利益不感兴趣。经过一段时间之后,这些州之间能达到一种适当的均衡状态,不会出现太大的不平等或者不平衡的局面。

在《联邦党人文集》第十四篇结束的时候,麦迪逊提出了“扩展共和国”(extendedrepublic)的概念。它的含义跟“复合共和国”(compound republic)、“联邦共和国”(federal republic)一样。他想表达的意思是,不要以为我们建立的这个共和国比以前存在过的共和国大得多,你们就反对。十八世纪之前的理论家只习惯于小共和国,因为在他们看来,大共和国是不可能的,只有小的国家才能建成共和国。麦迪逊说,不要以为我们建立了一个扩展共和国,一个大共和国,一个联邦共和国,一个复合共和国,你们就反对;不要仅仅因为它新颖,你们就反对;你们要看我们设计的架构是不是合理,能不能行得通,能不能保护我们的自由和安全。如果能实现这种目标的话,我们就不应该因为它是一个新生事物而盲目反对。

(作者:王建勋;编辑:张宁;文中小标题系编者所加。本文系腾讯思享会独家约稿,未经许可,其它媒体不得转载。)

作者简介

王建勋:通过联邦建立一个扩展共和国丨学术剧2.18

王建勋,先后毕业于兰州大学、北京大学和(美国)印第安纳大学,获政治学博士学位,现为中国政法大学法学院副教授;研究旨趣主要为宪政理论与古典自由主义传统,译有《美国联邦主义》(上海三联2003年版),编有《大家西学:自治二十讲》(天津人民2008年版),发表学术论文若干,并撰有大量时评文章。

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